항만시설 보호 및 선박 안전에 있어 예선의 역할이 중요함에도 불구하고, 예선업자의 무분별한 증가 및 예선 수요의 감소 등으로 예선산업의 경영 환경은 지속적으로 어려워져 가고 있는 실정임.
  한국해양수산개발원의 해운통계요람에 따르면 2008년 이후 평택 및 대산 구역을 제외한 모든 항만 구역의 선박의 입·출항이 감소하여 예선 수요는 줄어들고 있는 반면에, 예선사업자 및 예선 척수는 2006년 54개사 194척에서 2013년 63사 236척으로 예선서비스의 공급이 크게 증가하였음.
  예선산업 수급의 불균형은 예선업자들의 과당 경쟁을 초래하여 불공정 거래를 야기하고 있으며, 예선서비스의 질 저하로 인해 안전사고로 이어질 여지가 큼.
  선진 사례를 살펴보면 싱가포르는 1996년 이전에는 등록제로 운영하였으나 이러한 등록제의 폐해를 방지하고 항만산업의 국가적 중요성과 공익성을 감안하여 허가제로 전환하였으며 현재 세계 제1의 항만 기능을 수행하고 있음. 
  우리나라는 과거 허가제로 운영하였으나 1995년 등록제로 변경하였으며, 최근 「개항질서법」과 「항만법」에 분산되어 있던 선박의 입항 및 출항 등에 관한 규정을 통합하여 「선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률」이 제정·공포(2015. 8. 4. 시행)되었으나, 이러한 예선산업의 여건을 제대로 반영하지 못하고 있는 실정임.
  이에 해양수산부장관이 예선 수급계획을 마련하여 예선업의 등록을 일정 기간 제한하거나 등록에 조건을 붙일 수 있도록 함으로써 현행 등록제를 보완하고 예선산업의 건전성 확보와 항만 안전을 도모하려는 것임(안 제25조의2 신설).

● 해양수산부장관은 수립된 예선 수급계획에 따라 예선업의 등록을 일정 기간 제한하거나 등록에 조건을 붙일 수 있음(안 제25조의2제3항).